Cartagena-Protokoll - Mut zur Vorsorge!

Das Vorsorgeprinzip und das Cartagena-Protokoll über biologische Sicherheit (Cartagena Protocol on Biosafety - CPB, auch: Cartagena- oder Biosicherheits-Protokoll) sind eng miteinander verknüpft. In der Vorgeschichte des Protokolls von 1992 bis 1995 beziehungsweise während dessen Verhandlung in den Jahren 1996 bis 2000 (1) war das Ob und das Wie der Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips höchst umstritten. Die Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro sollte nach den Vorstellungen der Gentechnologie-Lobby als Höhepunkt und zugleich als Abschluss der jungen, kritischen Diskussion in den USA und der EU über die Gentechnologie dienen und eine schnelle, ungestörte und weltweite Anwendung von gentechnisch veränderten Organismen (GVO) einleiten. Die Rio-Dokumente sollten einer möglichen Verbreitung des GVO-spezifischen Regelansatzes - wie ihn zum Beispiel die Europäische Union im Jahre 1990 eingeführt hatte - in den internationalen Raum einen Riegel vorschieben. So bereiteten Experten aus den USA zum Beispiel das spätere Kapitel 16 der Agenda 21 vor. Dieses befasst sich explizit mit den Visionen und Hoffnungen sowie der internationalen Finanzierung der Gentechnologie, vor allem für Entwicklungsländer.

Politischer Leitbegriff Biotechnologie

In Rio wurden die bis heute kontrovers diskutierten Themen „Biologische Vielfalt“ und „Gentechnik“ fest miteinander verknüpft. Auf sprachlicher Ebene präsentieren die Rio-Dokumente das Wort „Biotechnologie“ als positiv besetzen Leitbegriff, das Wort „Gentechnologie“ wurde vermieden. Biotechnische Methoden werden in der Agenda 21 als besonders geeignet dargestellt, die biologische Vielfalt zu schützen und nachhaltig zu nutzen. So sollten Nutzpflanzen geschaffen werden, die sich einerseits in das System der intensiven Landwirtschaft der Industriestaaten einfügen, andererseits aber besonders umweltschädliche Auswirkungen dieser Landwirtschaft wie einen zu hohen Pflanzenschutzmitteleinsatz abmildern. Im Nachhinein muss man feststellen, dass die Ergebnisse der Verhandlungen in Rio den Grundstein dafür gelegt haben, dass der Ruf nach der Gentechnologie als probates Mittel zur Ökologisierung der Landwirtschaft und zur Ernährungssicherung in der weltweiten Diskussion um die Zukunft der Landwirtschaft noch heute regelmäßig laut wird. In der Folge des Rio-Prozesses konnte aber auch das Biosicherheits-Protokoll als international verbindliches, völkerrechtlich gültiges Abkommen etabliert werden. In seiner Präambel wird zwar die „Tatsache“ anerkannt, dass „die moderne Biotechnologie große Chancen für menschliches Wohlergehen bietet“, verknüpft aber im gleichen Atemzug die Chancen mit „angemessenen Sicherheitsmaßnahmen für die Umwelt und die menschliche Gesundheit“. Schon im Absatz vorher wird auf die „zunehmende öffentliche Besorgnis über (...) mögliche nachteilige Auswirkungen“ der Gentechnologie hingewiesen.

Das Cartagena-Protokoll und der Vorsorgegedanke

In dem Protokoll findet sich die Aufforderung zum vorsorglichen Handeln an vier Stellen: in der Präambel, in Artikel 1 (Ziele) , in Anhang II (Risikoanalyse) und in Artikel 10 und 11 (Entscheidung im Zustimmungsverfahren). Bemerkenswert - und für viele verwirrend - ist die Tatsache, dass das Cartagena-Protokoll in seiner englischsprachigen Fassung nicht das Vorsorgeprinzip („precautionary principle“), sondern - in Anlehnung an die Rio-Erklärung - den Vorsorgegrundsatz („precautionary approach“) erwähnt. Die offizielle deutsche Übersetzung des Biosicherheits-Protokolls gibt Sprache und Inhalt des Protokolls falsch wider. Während es im englischen Original der Präambel „In accordance with the precautionary approach“ heißt, lautet die entsprechende Passage in der deutschen Fassung „Im Einklang mit dem Vorsorgeprinzip“. Letztere Formulierung stellt die seinerzeit gegen die USA und Unterstützer wie etwa Australien nicht durchsetzungsfähige europäische Verhandlungsposition dar. Dieser Übersetzungsfehler macht deutlich, welches politische Gewicht die Staaten der EU der Verankerung des Vorsorgeprinzips im Cartagena-Protokoll beimessen. Die EU hatte zwar von Anbeginn an die Erwähnung des Vorsorgeprinzips in der Präambel und der Zielsetzung (Artikel 1) unterstützt, setzte sich aber - entgegen der Rhetorik der Gegner des Cartagena-Protokolls - erst in der letzten Verhandlungsrunde für eine Festschreibung des Prinzips in den entscheidungsrelevanten Artikeln ein. Es war vielmehr die Afrikanische Gruppe, die seit Beginn der Verhandlungen forderte, das Vorsorgeprinzip in die Artikel zu bringen, die die Regeln für die staatlichen Entscheidungsprozesse festlegen. Der Streit um die Begriffe „Vorsorgegrundsatz“ und „Vorsorgeprinzip“ gründet sich auf zwei Argumente. Erstens beinhalte die Rio-Erklärung selbst den Begriff „Vorsorgegrundsatz“. Zweitens stelle das Vorsorgeprinzip kein international anerkanntes Rechtsprinzip dar. Seit den Rio-Verhandlungen fand das Vorsorgeprinzip zwar Eingang in zahlreiche Umweltabkommen und -gesetze, es wurde aber noch nicht völkerrechtlich verbindlich als Grundlage staatlichen Handelns definiert. Was sich auch, nach Ansicht der USA, durch die Verhandlungen des Cartagena-Protokolls nicht ändern sollte. Im Gegensatz dazu befand die überwiegende Zahl der Regierungsvertreter, dass gerade im seit jeher kontrovers diskutierten Bereich Gentechnologie das Vorsorgeprinzip seinen festen Platz haben solle. Diese unterschiedlichen Positionen zeigen sich schon in den Rio-Dokumenten.

Rio-Deklaration: Vorsorgegrundsatz

Die Rio-Deklaration legt die Anwendung des Vorsorgegrundsatzes fest. In ihrem Grundsatz 15 wird vorsorgliches Handeln zum Schutz der Umwelt an die Berücksichtigung von Kosten-Nutzen-Analysen gekoppelt. Diese Verknüpfung spiegelt die Veränderung der Umweltpolitik in den USA während der 80er Jahre unter der Reagan-Administration wider.

Agenda 21: Weder Vorsorgeprinzip noch Vorsorgegrundsatz

Im Kapitel 16 der Agenda 21 „Umweltverträgliche Nutzung der Biotechnologie“ wird - auch hier in Analogie zur US-Gesetzgebung - das Prinzip der so genannten Vertrautheit als eine der Leitlinien zur GVO-Risikoanalyse benannt. Weder das Vorsorgeprinzip noch der Vorsorgegrundsatz findet eine Aufnahme in den Text. Die gesetzlichen Bestimmungen der USA über GVO-Risikoanalysen heben auf die neu eingefügte Eigenschaft, genauer gesagt auf das neu eingesetzte Gen und sein Protein ab. Beide unterliegen losgelöst vom (transgenen) Organismus einer Risikoanalyse und einem so genannten „Deregulierungsverfahren“, an dessen Ende die freie Nutzung des GVO steht. Das Verfahren ist aus den Vorschriften über Lebensmittelzusatzstoffe abgeleitet.(2) GVO werden als ausreichend „technisch neu“ im Sinne des Patentgesetzes angesehen, ihre „biologische Neuheit“ sei aber nicht ausreichend, um ihnen ein höheres Risikopotential als konventionell gezüchteten Organismen zu unterstellen. Die Vertreter dieses (De-)Regulierungsansatzes postulieren einen Gegensatz, sogar eine Unvereinbarkeit zwischen dem Handeln nach dem Vorsorgeprinzip und dem nach den Ergebnissen einer naturwissenschaftlichen Analyse. Als Wortpaar „science based” (Wissenschafts-basiert) und „precautionary principle” (Vorsorgeprinzip) wurde dieser Ansatz in die internationale Biosicherheits-Debatte eingeführt. Das Vorsorgeprinzip wurde als unwissenschaftlich und seine Anwendung als durch Angst oder Protektionismus geschürt diskreditiert. Entscheidungen unter der Maßgabe „science based” zu treffen, bedeutet in dieser Denkweise letztlich, dass gesetzgeberische Maßgaben etwa zur Beschränkung bedenklicher Emissionen nicht vorsorglich, sondern erst nach einem Beweis der Schädigung erfolgen dürfen. Nur wenige Absätze des Kapitels 16 der Agenda 21 widmen sich Sicherheitsaspekten und der internationalen Zusammenarbeit in Fragen der Sicherheit. Internationale Gelder für den Bereich Biosicherheit sollten nur dürftig fließen. Den jährlich zur Förderung der Biotechnologie geplanten Ausgaben von 20 Milliarden US-Dollar stehen jährlich zwei Millionen US-Dollar für Sicherheitsaspekte gegenüber. Zukünftige Vereinbarungen im Bereich Biosicherheit sollten direkt zwischen den betroffenen Staaten oder eventuell durch unverbindliche, freiwillige Leitlinien getroffen werden, wodurch der Verhandlungsprozess von der internationalen auf die nationale oder bilaterale Ebene verlagert worden wäre.

Übereinkommen über die biologische Vielfalt: Aufnahme des Vorsorgeprinzips

Einige in Rio anwesende Regierungen aus Entwicklungsländern und skandinavischen Staaten wie auch Vertreter von Nichtregierungsorganisationen begannen sich im Verlauf der Verhandlungen angesichts der Unverhältnismäßigkeiten im Text der Agenda 21 für eine stärkere Berücksichtigung der Risikoaspekte in der GVO-Diskussion einzusetzen. Als einzig geeigneter Ort dafür bot sich im Juni 1992 die Verhandlung des Übereinkommens über die biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity - CBD) an. Im Gegensatz zur Rio-Erklärung konnten dort die Unterhändler der CBD schon eine deutlich stärkere Version des Vorsorgeprinzips in den Text bringen - allerdings nur in die Präambel. Die CBD knüpft im Gegensatz zur Rio-Deklaration vorsorgliches Handeln nicht an eine Kosten-Nutzen-Analyse und macht deutlich, dass naturwissenschaftliche Erkenntnisse im Bereich Umweltschutz durchaus unvollständig sein können, ergo als alleinige Basis politischer Handlungen nicht ausreichen. Schließlich wurde im Artikel 19 „Umgang mit Biotechnologie und Verteilung der daraus entstehenden Vorteile” der CBD ein Paragraf aufgenommen, der es den Staaten erlaubte, die Notwendigkeit und die Ausgestaltung eines internationalen Protokolls zur Risikoanalyse von GVO zu prüfen. Entsprechende Verhandlungen würden in den meisten Staaten den Vertretern der Umweltministerien obliegen, die für die Umsetzung der CBD zuständig sind. Somit bot der Artikel 19.3 der CBD weltweit die erste Chance, dass sich Umweltministerien federführend mit internationalen GVO-Regeln befassen.

GVO-Vorschriften im Rio-Folgeprozess

UNEP Technical Guidelines for Safety in Biotechnology Mit den „Technical Guidelines for Safety in Biotechnology“ (Technische Leitlinien für Sicherheit in der Biotechnologie) des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP) aus 1994 sollte das Kapitel 16 der Agenda 21 „Umweltverträgliche Nutzung der Biotechnologie“ umgesetzt werden. Die Leitlinien sollten als Grundlage zur Verbreitung von GVO (in Nicht-Industriestaaten) dienen und stellten das erste internationale Dokument dar, das sich basierend auf den Rio-Dokumenten mit dem Thema Biosafety beschäftigte. Sie wurden maßgeblich durch Regierungsvertreter der EU, vor allem der gentechnik-freundlichen Regierungen in den Niederlanden und Großbritannien, gestaltet. Entsprechend der Denkrichtung der Agenda 21 und der Präferenzen der tonangebenden Regierungen spiegelten sie nicht die Grundzüge der EU-Regelungen zu GVO wider. Zu diesen gehören unter anderem die Verabschiedung nationaler Vorschriften durch die Parlamente, die Anerkennung des Vorsorgeprinzips, der Aufbau eines rechtsverbindlichen Zulassungssystems und die Öffentlichkeitsbeteiligung in Entscheidungsprozessen. Vertreter von Entwicklungsländern, die aus dem Umweltbereich kommen und sich für einen Standard vergleichbar mit dem der EU einsetzen, wurden an der Ausarbeitung der Guidelines nicht beteiligt. Letztlich sollten die Guidelines dazu dienen, die Grundlage einer Selbstregulierung der GVO-Aktivitäten durch Vertreter der Forschung und Industrie zu legen. Mit der Verabschiedung des Cartagena-Protokolls wurden die UNEP-Leitlinien obsolet, sie dienten als Grundlage des Anhangs zur Durchführung der Risikoanalyse.

Protokoll über die biologische Sicherheit

Auf der zweiten Vertragsstaatenkonferenz der CBD im November 1995 in Jakarta wurde trotz starken Widerstandes der EU und anderer Industriestaaten eine Arbeitsgruppe einberufen, die ein völkerrechtlich verbindliches Instrument verhandeln sollte. Die Verhandlungen begannen 1996 und konnten nach sechs Sitzungen Biosicherheits-Arbeitsgruppe (Biosafety Working Group), zwei Sitzungen einer Außerordentlichen Vertragsstaatenkonferenz und einer dazwischen liegenden Krisensitzung mit der Verabschiedung des „Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity“ (Protokoll von Cartagena über die biologische Sicherheit zum Übereinkommen über die biologische Vielfalt) am 30. Januar 2000 in Montreal beendet werden. Das Protokoll trat nach der Ratifizierung durch 50 Staaten am 11. September 2003 in Kraft. Verankerung des Vorsorgegedankens Zu Beginn der Biosafety-Verhandlungen war das Vorsorgeprinzip durch drei Staaten beziehungsweise Staatengruppen als ein Element der Präambel eingeführt worden: die Afrikanische Gruppe, die EU und Kanada. Im Februar 1998 konnten die Afrikanische Gruppe und die EU ihre Textvorschläge in den Abschlusstext bringen, Kanada mit seiner steigenden GVO-Anbaufläche setzte sich nicht mehr für das Vorsorgeprinzip ein. Während der vierten Verhandlungsrunde einigten sich die Regierungen auf die Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips in der Präambel. Die Kontroverse wurde nun auf den Kernpunkt des Protokolls verlagert: die Vorgaben zur Risikoanalyse und zur Entscheidungsfindung. Als ein Vorschlag zur Lösung des Konfliktes gilt der Vorschlag, das schon in Rio akzeptierte Wort „Vorsorgegrundsatz“ in das Protokoll zu schreiben. Dieser Vorschlag setzte sich in der sechsten Sitzung in Cartagena im Februar 1999 für die Präambel und den Artikel 1, der die Ziele festlegt, durch. Ebenfalls in Cartagena wurde der Grundstein für die Festschreibung des Vorsorgeprinzipes gelegt. Zukunftsweisend war die Entscheidung im Text zur Risikonanalyse auf die Erwähnung des kontroversen Begriffes „Vorsorgeprinzip“ zu verzichten und stattdessen einen Passus zu entwickeln, der völkerrechtlich verbindlich definiert, was die Anwendung des Prinzips in der Risikoanalyse eigentlich bedeutet. Dieser „Trick“ funktionierte nicht für den Text zur staatlichen Entscheidungsfindung. Die so genannte Miami-Gruppe (3) hatte die Verknüpfung des Vorsorgeprinzips mit dem staatlichen Genehmigungsverfahren vehement bekämpft. Mit einer Definition, unter welchen Voraussetzungen das Vorsorgeprinzip hätte angewendet werden dürfen, die zudem noch in einem völkerrechtlich verbindlichen Text stehen würde, hätten die Verhandlungsparteien des Biosicherheits-Protokolls Neuland betreten. Aus der Sicht dieser Länder, die das Gros des GVO-Anbaus stellten - und stellen - bestand die ernste Gefahr, dass damit die Regeln der WTO unterhöhlt worden wären. Mit einem Eklat ließ die Miami-Gruppe die geplante Verabschiedung des Cartagena-Protokolls im Februar 1999 platzen. Der entscheidende Anstoß für die Umweltminister der EU, sich im Rahmen der Biosafety-Verhandlungen vehement für die Verankerung des Vorsorgeprinzips und somit für eine internationale Verankerung europäischer Rechtsgrundlagen einzusetzen, ging schließlich vom WTO-Ministertreffen im November 1999 in Seattle aus. Wirtschaftsministerien und die Gentechnologielobby wollten das Treffen in Seattle dazu benutzen, die zuvor in Cartagena gescheiterten Biosicherheits-Verhandlungen gegenstandslos zu machen und ein WTO-basiertes System zur Verbreitung von GVO durchzusetzen. Dieser Vorstoß, maßgeblich unterstützt durch den Handelskommissar der EU, scheiterte an dem Widerstand der Umweltminister aus Dänemark, Großbritannien, Frankreich, Belgien und Italien, die in einer informellen Erklärung das Vorhaben der Kollegen aus dem Handelsbereich ablehnten.(4) Im Anschluss an dieses Kräftemessen erschienen zur Abschlusssitzung des Biosafety-Protokolls im Januar 2000 in Montreal zehn EU-Umweltminister und die Umweltkommissarin der Europäischen Kommission. Der Kontrahent USA und deren Verbündeter Kanada waren lediglich durch höhere Beamte vertreten. Diese Konstellation ließ Beobachter schon zu Beginn der Sitzung vermuten, dass die Auseinandersetzung um das Vorsorgeprinzip zugunsten der Position der Umweltminister der EU - und damit der Position der Entwicklungsländer - ausgehen würde.

Einfluss der Zivilgesellschaft auf die Verhandlungen

Erst die geplante letzte Verhandlungsrunde in Cartagena im Februar 1999 löste eine größere Mobilisierung innerhalb der internationalen Nichtregierungsorganisationen (NRO) und eine Berichterstattung in den Medien aus. In den Jahren zuvor verfolgte eine nur kleine Gruppe von NRO-Vertretern die Verhandlungen. Der Eklat von Cartagena unter Beteiligung der Regierung von Kanada sorgte im Januar 2000 für eine zusätzliche Mobilisierung der kanadischen NRO und der nationalen Presse. Auf dem Bürgersteig zwischen Konferenzzentrum und -hotel wurde ein Zelt aufgeschlagen, in dem sich Beobachter und Delegierte Tag und Nacht treffen konnten, Passanten informiert wurden und von dem aus die Delegierten auf ihrem Weg zwischen den Lokalitäten entsprechend ihrer Rolle im Streit um die grundlegenden Positionen ermuntert oder kritisiert wurden. Sogar der kanadische Umweltminister sah sich genötigt, zu den Verhandlungen zu kommen, nachdem „Steckbriefe“ der NRO sein Erscheinen und die Verteidigung kanadischer Umweltstandards gefordert hatten. Nicht zuletzt hatte Kanada schon 1997 - zum ersten und letzten Mal - vorgeschlagen, das Vorsorgeprinzips im Biosicherheits-Protokoll zu berücksichtigen.

Zusammenfassung und Ausblick

Die Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips im Biosicherheits-Protokoll ist durch Kompromisse und Ungereimtheiten gekennzeichnet. Das Protokoll definiert in den Artikeln 10.6 und 11.8 die Umstände, unter denen das Vorsorgeprinzip in staatlichen Genehmigungsverfahren zu GVO zur Anwendung kommen soll - allerdings ohne es beim Namen zu nennen. Als Begriff wird hingegen der Vorsorgegrundsatz gewählt, der aber eine deutlich andere Bedeutung als das Vorsorgeprinzip besitzt. Insofern hat das Biosicherheits-Protokoll bei seiner Implementierung in nationales Recht ein großes Potential zur Verwirrung von Gesetzgebern und beteiligten gesellschaftlichen Gruppen. Andererseits stellt es das erste völkerrechtlich verbindliche Dokument dar, das eine weit reichende Definition der Anwendung des Vorsorgeprinzips vornimmt. Seit der Verabschiedung des Protokolls berufen sich staatliche Entscheidungsträger zur Beschränkung oder zum Verbot von GVO-Importen auf dessen Vorgaben zum Vorsorgeprinzip. Die Auslegung der Artikel 10.6 und 11.8 im Verhältnis zu den WTO-Abkommen wird in den nächsten Jahren mit hoher Sicherheit eine herausragende Rolle in der wissenschaftlichen und öffentlichen Diskussion um das Verhältnis zwischen multilateralen Umweltabkommen und den Abkommen der WTO spielen. Dabei wird es aus europäischer Sicht darauf ankommen, im internationalen Politikumfeld die grobe Formel „WTO verbietet die Anwendung des Vorsorgeprinzips“ zu widerlegen. Dieses Argument ist in der jüngeren Vergangenheit, insbesondere gegenüber Staaten mit noch geringer Expertise im WTO-Recht, gerne benutzt worden, um einer umfassenden Implementierung des CPB in nationales Recht entgegenzuwirken.

Ausblick auf die Verhandlungen MOP4

Da das Cartagena-Protokoll inzwischen weltweit umgesetzt wird, finden die meisten Diskussionen und Kontroversen um den angemessenen Umgang mit GVO inzwischen in den einzelnen Ländern statt. Ein Punkt aus dem Protokoll wird aber weiterhin auf der internationalen Ebene verhandelt: die Frage der Vorschriften für Haftung und Wiedergutmachung. Es ist geplant, auf der vierten Vertragsstaatenkonferenz (Meeting of the Parties - MOP-4) in Bonn im Mai 2008 eine Lösung abschließend zu diskutieren und international verbindliche Vorschriften im Bereich GVO-Haftung zu beschließen. Wie schon zuvor beschrieben, ist auch in diesem Punkt heftiger Widerstand derjenigen Regierungen und Lobbyorganisationen zu verzeichnen, die die Interessen der Agrobiotech-Firmen vertreten. Nach der letzten vorbereitenden Sitzung (März 2008 in Kolumbien) werden sich vermutlich zwei grundlegende Modelle herauskristallisieren: 1)Die Option der zivilrechtlichen Regelung; im Falle von Schäden ist es den Geschädigten gestattet, bei unabhängigen Gerichten Klage einzureichen. 2)Die Option der Beschwerde bei der zuständigen Behörde; im Falle von Schäden ist es den Geschädigten gestattet, bei der zuständigen Behörde Beschwerde einzureichen - wobei diese Behörde vermutlich die gleiche ist, die zuvor aufgrund der vorliegenden Daten der Antragsteller die Ungefährlichkeit des GVO erklärt hat. Ein tragfähiger Kompromiss ist noch nicht in Sicht. Es bestehen Bedenken, dass bei MOP-4 um einen Aufschub der Frist bis 2010 zur MOP-5 in Japan gebeten wird.
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